中国为什么会保持中央集权制？

zhixun

by 吴敬琏

中国已成为世界第二大经济体， 很多学者认为十五年之内将成为第一大经济体， 一个大国崛起的路径已经可以清晰的看到。然而同时又能发觉中国是个矛盾重重的国家，人们觉得自己身处在一个盛世，但这个盛世却跟自己没多大关系。国家的经济发展、经济制度变革在三十多年里、在一个市场化的取向里不断往前走，但这些年我们又看到了像国进民退这样的景象，看到了权贵资本主义苗头的出现。然而这些弊病在所有的发展中国家全部都有，我们如何来看待中国经济的成就和困顿，中国自己的逻辑在哪，这是本次研究中国历代经济变革得失的重要观察点。

两个分析工具（ 从经济角度分析两千多年来中国治理的内在逻辑） ——“四个利益集团”与“四个基本制度”。

一、利益集团的象限分析法

中国两千多年来经济的兴衰波动全部是四个利益集团的互相竞争、互相博弈、互相妥协的结果。

这四个利益集团是： 中央政府、地方政府、无产阶级、有产阶级。

这四个利益集团也可以用来分析世界其他国家的经济问题， 但中国有两点特殊性。

第一， 中国是全球三十大经济体中唯一一个中央集权制国家， 其他国家是联邦制、邦联制、共和政体等，而且这个中央集权制是从公元前221年秦始皇统一中国后就开始的， 保持了两千多年。这是中国在政体上的一个重大不同。

第二， 要管理这么庞大的一个国家必须有一种力量， 这种力量在经济制度上形成了国有企业体系， 即国家以盈利的方式控制能源型、资源型行业。这使中国与其他国家相比，除了国家与公民的单纯的赋税关系外， 国家又要自己来经营一块“自留地”。

那么中国为什么会保持中央集权制？ 这与中国和西方的文明演变有很大关系。如果将中西方的历史放到两三千年来看， 会发现两者的历史演变非常相近：

在早期这两个地方都是部落制国家， 通过不断的战争、兼并而变大。在公元前八世纪到公元前三世纪， 中国是春秋战国时期，西方是希腊时期，都是各国纷乱的城邦制；然后中国开始搞一个集权制改革的实验，即公元前36 0年的商鞅变法，在西方，公元前354 年，亚历山大开始购并整个希腊城邦，中西方同时出现了帝国思路， 进行集权制改革；

到公元前一世纪到二世纪之间， 比如汉武帝第一次建立了完整的中央集权制国家， 西方几乎在同时西方罗马出现了凯撒大帝，罗马由共和政体走向帝国政体， 两边都慢慢变成一个统一的国家。

从公元二世纪到五世纪， 中国出现大分裂， 三国魏晋南北朝， 几乎同时西罗马瓦解， 自此之后中西方走到了两个完全不同的轨道上去。中国在六世纪以后隋唐又统一，从此以后再也没有分裂过， 但西罗马瓦解后再也没有统一过。如果说它有过统一的特点的话， 就是2002 年欧洲地区出现了欧元，在货币意义上进行了一次统一。

中国从汉以后， 我们的文字、语言是一样的， 一直处在统一的语言状态下（ 以及统一的宗教、道德认知状态下）。但是在欧洲，当年罗马地区用的拉丁文已经变成死文字，出现了英语、德语、法语等等各种各样的语言。中西方产生了很大的差异。因此,当统一成为中国的一种文化，深入到每个人的骨髓之中的时候，中央集权制的形成就有了天然的土壤。我们相信有一个人或者一个城市一个政党一个利益集团能够以他的力量管制住这个国家,保持这个国家不产生分裂。这个问题仍然是未来中国所有搞顶层设计时必须要思考的问题，即在中国搞任何一个经济变革和政治改革,会不会影响到中国的统一,这是两千多年来根深蒂固的逻辑。如果会影响到统一,那么经济变革和政治改革还能不能走下去,以何种方式走下去。

当中央集权制变成一个根深蒂固的模式，在这个国家建立以后，所有的经济变革都是在这个大前提下进行的。那么这四个利益集团要一次一次的进行利益调整。因为大家不能决裂，简单的话分成N 多个国家就完了，但中国必须在一锅里讨论这些问题。所以中国就出现了几个大的问题。

比如四个利益集团不断地发生变形。可以分为三种大的变形。

A、在某些时候当中央政府非常强大，无产阶层数量非常多，而地方政府没有话语权，有产者很弱小，就出现这种结构。它有如下表现：国家非常稳定；经济活力非常缺乏；有产者逐渐减少；国民经济由非常强大、稳定逐渐走向衰竭，然后又慢慢开始变形。

B、当变形到这种结构，则国民经济非常繁荣，地方政府拼命发展经济，有产者不断增加，但中央政府变得很羸弱， 无产者会对贫富差距拉大产生很大的抱怨。1978 到2000年前后基本就是这个状况。而最近十年的状况，就是这个漏斗在倒过来，中央政府越来越强大，地方政府权力越来越少， 中央通过分税制改革剥夺地方政府的利益，有产者减少，国进民退。

C、在中国年历史上还发生过第三种变形。这种变形非常罕见。四个利益集团突然在某一个阶段有产者人数是归零的。中央政府超级强大，无产者实行无产阶级专政，即1949 到1977 年之间的中国。这是因为全球化的社会主义运动在中国进行的一个实践，它把整个有产者阶层作为无产者阶级的一个对立面连根拔掉。这个情况出现，就是整个国家变成一个完全的计划经济国家，没有私有企业，这种状态下是很难保持长期的国民经济的高速发展。

从制度分析的角度， 又可分为四个阶段：

1.        从秦汉到隋唐

这一千多年每朝每代的变法都是围绕这四个利益集团。比如汉朝初期的文景之治， 地方政府很强大，有产者很多，中央很弱，中央就开始削藩，导致了七国之乱，所以叫干弱枝强。到汉武帝时期开始搞集权改革,这个漏斗就倒过来了,中央很强大，地方很弱小，到了晚年经济就开始衰竭。唐朝也是如此，唐朝建国时也是国贫民弱，就开始开放，从贞观到开元到天宝，130年民间非常发达。后来发生了安史之乱，八年就把整个唐朝的繁华全部打光。打光以后就开始刘晏变法、唐德宗变法，变法以后中央政府又变大。

2.       宋朝

宋朝在制度变革上有很多创新， 在中国历史上是一个转折性的变革。比如宋朝用它的办法解决了中央和地方政府的关系。即杯酒释兵权，从宋以后中国历代的领军将领或兵部尚书由文职来担任，它剥夺了职业军人对军队的控制。但是从宋到民国中央财政的70%都用于军费开支。两汉到唐是地方（ 藩镇） 养兵，而宋以后中央把兵权一旦收回， 文人治军以后， 财政就被军费绑架。

宋朝中期的王安石变法， 是整个中国帝制时期最后一次整体配套体制改革（ 它的下一次是1993 年的朱镕基变法）。提出十个变法条例来调整中央政府和地方政府的关系，但是失败了。王安石变法失败后，历朝皇帝再也没有能力或者敢于搞这种激进式的改革。

3.       明清

不搞改革，将权力完全聚集到中央，而且不是聚集到北京城，是聚集到紫禁城里面，可以说皇权和相权之争聚集到一家。朱元璋废除了宰相制度，雍正皇帝废除了大学士制度，设立军机处。皇权已经完全控制住行政权力，居于一人之手。

经济制度上,首先闭关锁国。北面修长城，南面禁海运， 把中国打成一个大铁桶。所以在宋元以前，中国是全世界贸易非常发达的国家，元朝时世界两大海港， 一个是中国的泉州港， 一个是亚历山大港。到了明以后，片木不得下海，粒米不得过疆。

第二是把整个国土之内的社会组织打成一片散沙。开始搞男耕女织。在朱元璋、康熙、乾隆的心目中，这个国家最好的状态就是每一个人都生活在自己的小村庄里，这个小村庄有两百户人家，每天早上出去砍柴种地，晚上回家，最好一生不超出这个小村庄的五十里路，大家老死不相往来，不知魏晋，不论国事。这样的话，帝国可以千秋万代。其实明清开始搞男耕女织以后，中国的历史就已经走向尽头。如果没有工业革命，没有外族入侵，很可能我们今天还处在那样的状态下。

4.       民国至今

到了十九世纪中期以后， 这个国家的国门被西方的工业革命打开了。整个民国时期， 这四个利益集团的关系蒋介石政权一直没有调清楚。直到1949年被打到台湾的时候他仍然没有解决地方军阀割据的问题。

所以你可以发现中国两千多年的经济发展处在这样一个周期律里：首先是战乱、打仗、改朝换代（ 用鲁迅的话说这个国家《二十四史》就是二十四个姓氏的砍杀史），然后就开始新建政权，此时满目疮痍、国贫民穷。

因此一个政权新建之初一定是放纵民间、发展经济， 如减税、轻赋薄役、发展是硬道理、让一部分人先富起来。而工商业又像是一种速生的植物，只要给它一点空间、一点阳光，它就开始长。

所以中国历史上一个小村庄、小城镇，只要不打仗，十年就会自然地繁荣起来。因为人要吃饭、要穿衣、要结婚、要各种各样的活动，经济很容易繁荣起来。而且中国跟世界相比又有两个特点：第一个人口多，生意容易做；

第二个它长期是一个统一市场， 可以长途贩运。所以在历史上， 只要在和平时期， 中国十年就能奔小康， 三十年就能盛世，五十年一定成全球最强之国家。这不是某个政党某个利益集团的本事很大，历史上都是这样子的。达到最强之后，就开始出现贫富差距拉大， 有产者越来越多，地方政府越来越强，中央变成讨饭财政，这个时候就会出现一个变法人物，有时候是皇帝，有时候是丞相， 他会搞集权变法，而一搞集权改革就会出现国进民退，国进民退后民间经济开始衰弱，这个时候会出现两种情况：

第一是权贵资本横行， 因为国家要把权力收上来， 搞中央集权， 一定要办企业， 就是国有企业体系，他就需要授权给人办，叫授权经营。中国历史上经济变法有很多种授权改革的模式。他首先会授权给自己，然后再授权给他儿子，再然后授权给他的七大姑八大姨、他的秘书、他的亲信，所以一定会出现权贵经济。权贵经济到顶峰的时候，会出现一个双首现象——一个国家的首相都是这个国家的首富。历史上不止一次出现过双首，比如明朝的严嵩，内阁首辅，比如和珅， 领班军机大臣，比如民国的宋子文，行政院院长。双首现象是这个国家中央集权到了极致的一种表现。

第二是国有企业不会在所有的行业里出现， 比如它不会做饮料、做陶瓷、做电脑、做衣服， 这些叫做完全竞争型行业。它会做资源型和能源型行业，早期叫盐和铁，叫漕运、外贸，现在叫电信、电力、石油、航空、金融。这些行业在所有产业的上游，民营资本一定在所有产业的中游和下游。它控制上游以后， 利润自然往上游走。但是时间一长以后， 下游开始萎缩，因为权贵经济一繁荣， 然后国进民退， 就像今天这样的状况，老板都移民了，哪还有精力在固定资产投资。下游萎缩之后， 上游就开始枯竭， 因为上游是靠下游来支撑的。因此如果不进行市场化的改革就会出现改朝换代， 重新进入一个治乱循环的过程。

四股力量如何左右1949 年后的中国：

第一次变形发生在1949 -1977年。

第二次变形是1978 -1993 年。当时的报纸上经常出现一个名词——诸侯经济。各省之间以邻为壑，陕西的煤矿不能轻易的运到上海， 江苏和浙江每年抢蚕茧， 东北大米打死也不运出东三省， 但各省经济高速发展， 中央财政叫做讨饭财政。

第三次即1994 -2008 年， 开始分税制改革。通过价财税整体配套体制改革，中央重新控制了资源的权力、征税的权力、价格的权力，然后就出现了国进民退。1994 年以来中央财政的年均收入增长超过了24%，是GDP 的三倍。

第四次是2009 年开始，就是这一次的全球金融危机以后。最近两年地方政府要求分权的声音越来越强，要求主动发债， 要求中央企业在地方的所得税部分留存在地方。

二、四个基本经济制度

一个国家要保持中央集权制度， 即全中国的人要听一个皇宫里的人的声音， 必须要在制度上进行构建， 这个制度构建不是一日形成的，它花了一千年的时间， 不断地完善。

它的建成有四个方面：

（ 1） 中央与地方的权力分配模式；

（ 2） 全民思想的控制模式；

（ 3） 社会精英的控制模式

（ 4） 宏观经济制度模式

1.        中央与地方的权力分配模式

这个问题的探讨从商鞅在中国建立郡县制开始， 在此之前叫封建制。封建制以后到商鞅的郡县制， 一直到今天， 中央和地方的权力分布仍然是郡县制度。各省的行政长官都是由中央派下来的。

2.       全民思想的控制模式

所有人都要听中央的， 那就必须控制全民的思想。这有两个办法， 早期的办法是焚书坑儒。最好的办法是不争论，你们什么都不要想，愚民政策，那大家的思想就控制住了。但后来发现愚民政策不行，人还是要思想的。到了西汉的时候董仲舒就提出来罢黜百家，独尊儒术，就是你得有一个思想体系来让大家想。春秋战国时候诸子百家，太乱了，挑一个出来。儒家好在哪里？君君臣臣父父子子， 讲秩序，只要大家都想秩序，那中央就可以控制住大家。

3.       社会精英的控制模式

全民之中有两拨人很难弄的，所谓的精英分子，一拨是有力量的人，他有武力， 敢于造反；另一拨是有知识的人，文人。如何管理这两拨人是历代统治者非常头疼的事。

最早用来管有武力的人的办法，是商鞅发明的军爵制。他取消了贵族世袭，所有人要成为有爵位的人，必须要打仗、要杀人。他把国家的爵位分成二十爵，从杀第一个人开始到八千人，八千人可以封大将，杀一个人可以有一爵。军爵制一直延续到后来。

如何控制文人呢？ 在隋唐以前， 搞推举制， 当官要靠推荐。但这会导致大的门阀， 三世四公。门阀又会对中央有挑战，门阀的力量在地方盘根错节在一起， 在中央把持朝政，中央又出大问题了。隋唐时破门阀， 搞科举制。科举一直搞到1905 年，全国选了645 个状元。

所以精英制度就是武靠军爵， 文靠科举，用这两个办法把人全部锁起来了。讲到这儿你应该知道为什么中国的高等教育一直搞不下去，高等教育没法变成一个自由的土壤， 它是为了一种精英控制的需要所造的。

4.       宏观经济制度模式

大家都要听中央的， 中央手上必须有几把米， 你才能听我的。所以国家必须要在关键性支柱性行业中处于主导地位， 必须建立国有企业。

这四个制度通过一千多年不断的磨合， 成为了中国中央集权制度的四个大的支柱。其中前三个到隋唐以后已经形成一种钟表结构，非常精密， 中央与地方的权力分配、全民思想和对社会精英的控制模式已经非常有效。而唯一一个不尽如人意的就是经济制度， 一直到帝制灭亡都没有搞清楚。不断的变法， 最后把整个社会打成一片散沙。

中国的城市化率非常有意思， 跟西方有很大差别。西方早期是城邦制，到了罗马就被打散了， 进入中世纪。中世纪以后人口又聚集到城市里。整个城市化率是递增往上走的过程。中国的城市化率从西周开始往上走，走到宋朝的时候达到22%。

当时全世界百万级人口的大城市是北宋汴梁和南宋临安， 同时期欧洲最大的城市是十万人口的那不勒斯。但宋以后中国的城市化率居然往下走，到晚清的时候是6.5%。一直到改革开放的1978 年，中国的城市化率是18 %。1978年中国的城市化率还比不上1000 年的宋朝。

中国经济从1300 年到1800年的人均GDP 增长是零。所以中国处在一个早期高速发展， 然后长期停滞的阶段。中国GDP 增长完全是靠人口增长带来的。整个技术全部停滞掉了。中国四大发明， 三个在汉一个在宋， 宋以后中国在技术上对人类发展就没什么大的贡献了。

因为从王安石变法以后我们再也找不到一个积极的促进生产力的经济改革。进也不行， 退也不行。所以只能让它闭关锁国，男耕女织，开始停滞。所以这四个制度里面宏观经济制度是最麻烦的一件事。

其实历史上的多次变法，比如管仲在2700 年前就开始搞盐铁专营，汉武帝时开始搞均输、搞平准，到了刘晏变法的时候又把国有体系进行改革，宋朝开始搞承包制，明清时候搞特许经营， 国民政府成立国资委， 到今天还在搞国资委， 一代一代的国有经济在进行变革。

到今天为止， 我们为什么要来谈历代经济变革得失， 因为迄今还没有找到一个中央集权制国家下能够保持国民经济长期稳定发展的经济制定模式。这是我们最大的一个问题。

在历代变法中有三个核心问题。如果现在来看中国经济稳不稳定， 中国经济在未来什么时候会发生动荡， 只要看三个东西，历代都是一样的。一个叫财政， 一个叫货币， 一个叫土地。如果三个都稳， 必然是盛世。有一个出了问题， 就会出现动荡。两个出问题的话， 就有可能出现大的变化。三个都出问题必然改朝换代。比如清政府和国民政府，他们晚期的时候共同的特点是，这个东西都出了问题。

我们看今天，各位说中国经济发展到今天很危险，全球金融危机、国进民退，短期内会不会出问题呢？ 不会。因为中央财政很富足，超过10 万亿，地方财政也有很大的盈余； 人民币是全世界的一个硬通货； 国家掌握了大量的国有土地和集体土地。

所以从短期看财政、货币、土地都没有问题， 中国经济短期内绝对不可能出现翻天覆地的变局。但是从中长期来看， 这三者都有大问题。财政上，地方被土地财政绑架，中央财政支出不断在增加， 税赋越来越重； 人民币被美元逼着往前赶， 会变得越来越脆弱， 人们都在讨论十年内人民币会不会陷入日元陷阱； 土地方面， 那么多的强拆，强拆拆出个新中国， 如果我们搞土地改革会怎样呢？ 所以从中长期看， 财政货币土地有存在巨大的隐患， 所以中国为什么要改革， 就是由所有的这些经济要素决定的。

中国民营企业的困境

在国有资本长期控制的过程中， 我们来谈一下有产阶级。在中国历史上历代的民营企业面临四个经典困境。

第一个困境就是楚河汉界。历代只要搞国有企业的政权， 一定会出现楚河汉界。国有资本在能源型资源型行业处于垄断地位，民营企业处在中游和下游被盘剥。你只要甘于在中下游做， 永远是安全的， 但你的利润跟刀片一样薄； 只要你冲入能源型资源型行业中就非常的不安全。这不是这一代民营企业家的命运，唐宋明清历来都是这样。

第二个是政府和民间没有对等的契约关系。西方走出中世纪很大的原因是因为英国和法国的城市里的公民团体完成了民间和政府的契约，英国《大宪章》等等。政府就不可能轻易地剥夺民间的财富， 这是当有了契约以后民间经济才可能在保护的情况下发展。可惜的是中国两千多年来中国的民营企业家、私人资本从来没有跟政府形成过对等的契约关系。

第三个困境是权贵资本的横行。历朝历代财富向三个方向聚集： 权力、资源、土地。

第四个困境是在国有资本和权贵资本的双重压迫之下， 民营资本危如累卵， 导致大量民营资本从实体中撤出， 向消费品领域转移。各位可以去看山西晋中地区的平遥、祁县很多晋商的大宅子，徽南地区徽商的房子。我十多年前看的时候有很大的疑惑：晋商是中国开票号的，票号都开在京城里， 开在西面到乌鲁木齐， 南面到香港， 甚至开到东京，票商非常厉害，但为什么这么赚钱的一个行业， 他们把赚来的钱全部搬到那个鸟不生蛋的家乡去呢？

晋中地区是黄土地， 徽南是红壤地， 花几十万两、上百万两白银建了很多房子， 他们为什么不把这些钱继续去开盐庄，开笔墨庄， 开茶庄， 搞连锁店卖到全世界去呢？ 财富没有安全感。他不能做的很大， 他做的很大一定会跟国家争利， 他就会很不安全。

所以城市就成一个消费型的区域。中国的城市和西方有很大不同，中国城市是政治中心，政权牢牢控制城市，城市变成消费型、奢靡型城市，大量的制造业和实体企业在三线以下城市。

比如说明清时是在两万三千个市镇里面， 都在下面。所以到了晚期， 民营资本扩大以后， 他的钱不敢留在实体经济，一定会拿来奢侈和消费。所以中国有一个景象是大家要非常警惕的： 当这个社会出现， 大家都去玩古董、买私人飞机、买法拉利的时候， 你会认为这是个盛世， 但其实不是。因为民国晚期、清朝晚期、明朝晚期、唐朝晚期等等全部都是非常奢靡的时代，叫做放纵的时代。大家都去玩古董了， 这些钱都是从实体经济流出去的。所以当社会变成非常奢靡的时候， 它一定是个非常危险的时间点。

最后总结一下， 我们提供了两个分析工具： 四个利益集团和四个基本制度。

从四个利益集团分析，中国正处在经济发展时期向利益调整时期的转型，在这个过程中， 历朝历代所发生的很多经验和教训是值得我们来反思的。从四大基本制度来看，中国同样走到了一个改革的时间点上。我们要思考中央集权制度对于当今的中国意味着什么？ 因中央制度形成的四大基本制度在过去的两千多年里是一种控制型的制度， 它把人控制起来，那么在今天这样一个社会， 这样一个世界大潮流背景下， 我们能不能仍然用控制的方法让这个国家保持长期的稳定， 如果不行的话我们必须要开放。

而开放的话， 我们必须要进行一次新的顶层制度的设计。关于这两个格局， 其实到今天为止是没有办法给出一个标准答案的，我们所要做的是从今天开始认真的研究从两千多年前这个国家有国家意识以后开始用经济的手段、政治的手段来管理这个国家， 历朝历代有什么样的经验和教训， 我们能够得到什么样的精神遗产，能够让我们走的更远。从历史走到今天， 重新反思我们所谓的中国模式。（吴敬琏）